党的十九大报告中，在论述新时代坚持和发展中国特色社会主义的基本方略时，强调“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。”

“党政军民学”，在中国有句形象的话，叫做“条条”，即纵向的各个系统；“东西南北中”，叫做“块块”，即横向的各个区域。“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的”，即“条条”（纵向的各个系统）和“块块”（横向的各个区域）都要接受中国共产党的领导。简单地说，中国共产党在中国的领导是“全面领导”，既体现在政治和思想引领上，也体现在党组织和党的工作的全覆盖上，体现在党组织和党员在各个方面发挥先锋模范作用上。

我们党既是执政党，也是领导核心

“党的领导”，在中国的政治词典中是一个十分重要的词汇。要了解中国共产党、了解中国政治，都要了解“党的领导”这个词汇。

“党的领导”或“领导”，在西方实行两党制或多党制的国家，是和执政党的“执政”这个词汇联系在一起的。谁竞选上台谁就是执政党，谁就可以领导这个国家。在中国，中国共产党是长期执政的党，至今已执政七十多年，“执政”和“领导”这两个词自然可以通用。但是，它们在中国政治生活中又是两个既相互联系又相互区别的概念。

中国共产党作为执政党要承担起领导国家政权的重任，但中国共产党同时又是中国人民的领导核心，不仅要领导国家政权，还要全面领导国家和社会；从历史上考察，中国共产党在没有成为执政党之前，就已经是中国人民的领导核心。也就是说，中国共产党先是中国人民的领导核心，然后才成为执政党的；在成为执政党后，中国共产党继续承担着中国人民领导核心的政治责任，今天还承担着中国特色社会主义事业领导核心的政治责任。因此，在中国政治生活中，用得最多的词汇并非“执政”，而是“领导”或“党的领导”。

可见，在中国共产党身上，承载着世界上许多政党没有的特点。讲党的性质，中国共产党具有双重性质：是中国工人阶级的先锋队，同时是中国人民和中华民族的先锋队；讲身份，中国共产党又具有双重身份：是“执政党”，又是“领导核心”。

谈到“领导”和“领导核心”，就要了解什么是“党的领导”？

党的文献指出：“党的领导主要是政治、思想和组织领导，通过制定大政方针，提出立法建议，推荐重要干部，进行思想宣传，发挥党组织和党员的作用，坚持依法执政，实施党对国家和社会的领导。”

“党的领导主要是政治、思想和组织领导”，强调的是党的领导的范围和渠道。也就是说，党不仅要从政治上对国家的发展和社会的进步提出大政方针并加以宣传贯彻，实施政治领导和思想领导，还要建立涵盖国家和社会生活方方面面的党组织，包括在政权系统、经济组织、文化组织、社会组织和社区建立党组织，实现党的组织领导。

从中可以注意到，“党的领导”可以分为两类：一类是可以由党组织直接实施并起决定作用的，包括制定大政方针、进行思想宣传、发挥党组织和党员作用。另一类是党组织不能直接实施并起决定作用的，比如立法是人民代表大会的职能，党组织可以提出建议，但必须按照宪法和法律程序进行立法；比如在重要干部选拔问题上，党组织也可以根据对干部的考察提出推荐人选，政权系统的领导干部必须按照宪法和法律由人民代表大会选举产生。在这两类领导作用中，后者是中国共产党作为执政党对国家政权实施的领导；前者是中国共产党作为全国各族人民的领导核心对国家和社会的领导。但是，不管是哪一类领导，都必须坚持依法执政，实施党对国家和社会的领导。

中国历史特别是中国近代以来实现民族独立和人民解放的历史、现在正在为实现国家富强和人民幸福而奋斗的实践证明，领导中国这样一个十多亿人口大国的革命、建设和改革，治理中国这样一个十多亿人口的大国，首先要有一个能够凝聚最广大人民群众并获得他们发自内心拥护的领导核心。在中国，这个领导核心就是中国共产党。在中国政治生活中，各项工作要坚持的“四项基本原则”，核心是要坚持中国共产党的领导。在中国政治体制中，坚持的是党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一，而党的领导是人民当家作主和依法治国的根本保证。

为什么“党政军民学”“东西南北中”都要坚持党的领导

第一，这是由新时代中国社会主要矛盾的特点决定的。党的十九大报告指出：“中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。”这就决定了我们当前和今后的工作方向，一是解决发展不平衡问题；二是解决发展不充分问题；三是满足十四亿多中国人民更高水平的物质文化需要；四是满足越来越多的人民群众在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面日益增长的需要。而要解决这些问题，必须加强党的全面领导，必须由党来总揽全局、协调各方。

比如，解决发展不平衡不充分问题，中国最大的“不平衡”是城乡发展的不平衡，中国最大的“不充分”是农村特别是边远乡村和山区发展的不充分。2020年，中国城镇居民人均可支配收入是43834元，农村居民人均可支配收入是17131元，前者是后者的两倍多。这就不仅需要完善市场经济，加快城乡特别是农村发展，更要加大宏观调控的力度，特别是需要中国共产党通过全面领导来协调中央和地方、城市和乡村、地区和地区等各方力量来支持乡村振兴，推进城乡融合发展。在中国，能够统筹和协调各方面关系的唯一力量，就是中国共产党。可以这样说，没有中国共产党的全面领导和协调，单靠农村的自我奋斗，单靠市场经济的力量，这样复杂的问题是根本解决不了的。

第二，这是由全面深化改革的总目标决定的。经过四十多年改革开放，中国特色社会主义制度基本形成，但是体制机制的障碍、部门利益的藩篱、多头管理的制约、上下事权的不协调，以及政策落不实、工作推不动、局面打不开等问题在一些领域依然严重存在。为解决这些上层建筑同经济基础、生产关系同生产力还不完全相适应的问题，党的十八届三中全会确定了完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化的全面深化改革总目标。为实现这一目标，党中央还确立了“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局。而要解决这样深刻的矛盾和问题，全方位实现这样的布局，不是靠某一部门的工作就能够落实的，必须由党来总揽全局、协调各方。这就需要加强党对“党政军民学，东西南北中”的全面领导。

第三，这是由实现“两个一百年”的奋斗目标决定的。党的十九大的一个亮点，就是作出了一个长远的战略安排：到2020年，全面建成小康社会；到2035年，基本实现社会主义现代化；到二十一世纪中叶，把我国建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国，实现中华民族伟大复兴。这就迫切需要在加强党的全面领导过程中形成能够适应中国长远发展的体制机制。

这里，必须澄清的是，党中央的这一举措和邓小平同志当年关于党和国家领导制度改革的精神是一致的。邓小平同志1980年8月18日提出党和国家制度改革的构想时，明确指出：“改革党和国家领导制度，不是要削弱党的领导，涣散党的纪律，而正是为了坚持和加强党的领导，坚持和加强党的纪律。”他还说：“在中国这样的大国，要把几亿人口的思想和力量统一起来建设社会主义，没有一个由具有高度觉悟性、纪律性和自我牺牲精神的党员组成的能够真正代表和团结人民群众的党，没有这样一个党的统一领导，是不可能设想的，那就只会四分五裂、一事无成。”他在讲完这段话后指出：“这是全国各族人民在长期的奋斗实践中深刻认识到的真理。”

在搞清楚这个道理的同时，必须进一步搞清楚另一个道理，党一旦脱离群众，不能代表最广大人民的根本利益了，就会失去自己的执政基础。因此，中国共产党要保持自己的先进性、纯洁性，必须进行自我革命。习近平新时代中国特色社会主义思想既强调“坚持党对一切工作的全面领导”，又强调“坚持以人民为中心”。我们必须把这两个“坚持”结合起来，既不能因为强调“坚持以人民为中心”而忽略“坚持党对一切工作的全面领导”，也不能因为强调“坚持党对一切工作的全面领导”而忘记“坚持以人民为中心”。在加强党对一切工作全面领导的时候，我们必须更加自觉地坚持“以人民为中心”的思想，全面从严治党、依规管党治党。

“党的全面领导”是全新的领导体制和领导方式

我们说要加强党对一切工作的全面领导，不同于过去那种“包办一切”的领导。党的全面领导是一种全新的领导体制和领导方式。

第一，这种“全面领导”是以人民为中心的领导。中国共产党是作为中国最广大人民根本利益的代表来领导的，执行的是人民的意志。也就是说，这种“全面领导”的权力来自人民的授权。对于我们广大领导干部来说，要做到这一点，必须坚持马克思主义的权力观。也就是习近平总书记强调的，一要懂得“权为民所赋”，二要坚持“权为民所用”。

第二，这种“全面领导”是以法治为基础的领导。以习近平同志为核心的党中央之所以把“全面深化改革”和“全面依法治国”作为“姊妹篇”来对待，就是认为现代国家治理体系应该是和中国特色社会主义法治体系紧密结合、内在统一的。包括中国共产党自身也必须在宪法和法律的范围内活动。不仅在领导的行为上要“依法”，对领导及其行为的监督也要“依法”。换言之，我们所讲的全面领导就是全面依法领导。

第三，这种“全面领导”是以德治为保障的领导。习近平总书记指出，“法律是成文的道德，道德是内心的法律。”因此，他一再强调，“依法治国”要和“以德治国”结合起来。这是具有中国特色的治国理政思想。在坚持党的全面领导的时候，也要把“法治”和“德治”结合起来，尤其要在全党首先在领导干部中弘扬社会主义核心价值观。可以这样说，领导的权力越大，对领导干部的道德约束也要越大，这样才能确保党全心全意为人民服务。

第四，这种“全面领导”是以党委总揽全局、协调各方为运行机制的领导。历史告诉我们，党委包办一切的领导是错误的，削弱甚至放弃党的领导也是完全错误的。因此，我们在改革开放实践中形成了党委对同级各种组织实行“总揽全局、协调各方”的领导原则和领导机制。这是我们既可以对政权（包括人大、政府）、市场（包括企业）、社会（包括社会组织）实行全面领导，而又不走过去“包办一切”领导体制老路的最佳选择。

最后，这种“全面领导”是以党的自我革命来保证正确方向的领导。中国共产党是一个具有伟大革命精神的党，今天，中国共产党清醒地认识到，我们不仅要领导人民进行伟大的社会革命，还要进行伟大的自我革命，自觉地革自己身上污泥浊水的“命”。习近平总书记提出了中国共产党要进行“自我革命”的思想，是一个十分重要的思想，也是确保党在实行全面领导时防止公权私用等腐败现象的蔓延、始终坚持正确的用权方向的有力举措。

党的全面领导是总揽不是包揽

党实现对国家和社会“全面领导”，有一个重要的原则和制度，即总揽全局、协调各方。这是中国共产党各级党委对同级各种组织诸如人大、政府、政协以及人民团体进行全面领导的基本原则，也是中国共产党领导制度的集中体现。中国特色社会主义进入新时代，在以习近平同志为核心的党中央领导下，“总揽全局、协调各方”已经成为具有鲜明中国特色的领导制度体系。

什么叫“总揽全局、协调各方”？习近平总书记明确指出：“党是我们各项事业的领导核心，古人讲的‘六合同风，九州共贯’，在当代中国，没有党的领导，这个是做不到的。中央委员会，中央政治局，中央政治局常委会，这是党的领导决策核心。党中央作出的决策部署，党的组织、宣传、统战、政法等部门要贯彻落实，人大、政府、政协、法院、检察院的党组织要贯彻落实，事业单位、人民团体等党组织也要贯彻落实，党组织要发挥作用。各方面党组织应该对党委负责、向党委报告工作。”“各地区各部门党委（党组）要加强向党中央报告工作，这也是一个规矩。”他还用“众星捧月”和“棋局”来形容中国共产党的这一领导机制，说：“我国社会主义政治制度优越性的一个突出特点是党总揽全局、协调各方的领导核心作用，形象地说是‘众星捧月’，这个‘月’就是中国共产党。在国家治理体系的大棋局中，党中央是坐镇中军帐的‘帅’，车马炮各展其长，一盘棋大局分明。如果中国出现了各自为政、一盘散沙的局面，不仅我们确定的目标不能实现，而且必定会产生灾难性的后果。中国近代以后到新中国成立之前的一百多年历史已经充分证明了这一点。”

这些论述，讲清楚了什么叫“总揽全局、协调各方”。

确实，“总揽全局、协调各方”是在中国共产党总结中国近代以来的历史经验和新中国成立以来积累的丰富经验基础上，并在改革开放中探索怎么能够既坚持中国共产党的领导、又避免党委包办等问题，在加强和改善党的领导实践中提出的。

对于不了解中国政治体制的朋友来说，一定会感到很奇怪，党是党，人大、政府、政协、监察机关、审判机关、检察机关、武装力量、人民团体、企事业单位、基层群众自治组织、社会组织等，有的是政权机关，有的是人民团体，有的是经济组织，有的是文化组织，党怎么可以领导它们呢？确实，党和这些机关、团体、组织间没有行政上的隶属关系。但它们中都有共产党员及其组织。按照《中国共产党章程》和《中国共产党党组工作条例》，中国共产党在中央和地方国家机关、人民团体、经济组织、文化组织和其他非党组织的领导机关中，可以设立“党组”这一领导机构。党组和批准其设立的党委之间是上下级关系，它们必须服从批准其设立的党委的领导。因此，这些党组在本单位发挥领导作用，同时又是党对非党组织实施领导的重要组织形式。在中国，无论是人大、政府、政协，还是监察机关、审判机关、检察机关等等，都有党组这一领导机构，它们都必须服从批准其设立的党委的领导，并向党委报告工作。党对人大、政府、政协、监察机关、审判机关、检察机关、武装力量、人民团体、企事业单位、基层群众自治组织、社会组织等的领导，就是通过党委对这些组织中的党组的领导来实现的。这也是中国政治体制中最奥妙的地方。

需要指出的是，坚持党的全面领导，健全“总揽全局、协调各方”领导制度，这里的关键是要懂得“总揽”不是“包揽”“协调”不是“取代”。中共中央一再强调，我们既要保证党委在同级各种组织中发挥领导核心作用，又要保证国家的立法、司法、行政机关和人民团体以及经济组织、文化组织等能够积极主动地、独立负责地、协调一致地工作。也就是说，党不是政权本身，不能取代政权机关的职能；党也不是人民团体、经济组织、文化组织，也不能取代人民团体、经济组织、文化组织的职能。党委不能越俎代庖，包办或取代它们的本职工作。

中共中央在发挥党的领导核心作用的同时，总是十分注意自己可以做什么、不可以做什么。比如党的十八届五中全会和十九届五中全会为国家制定“十三五”和“十四五”国民经济和社会发展规划提出过“建议”。但党中央提出的只是制定规划的“建议”而不是制定规划，编制规划纲要是国务院的任务，而且必须经全国人民代表大会审议批准才能实施。又如，党的十九届五中全会在提出制定“十四五”规划和2035年远景目标的建议时，十分注意党中央承担的职责和国务院承担的职责是不同的。习近平总书记在对这一建议作说明时明确指出：“党中央的建议主要是管大方向、定大战略的。”

（作者系中共中央党校原副校长）